田成有：地方立法中為何“特色”越來越少

發布時間：2018-04-27 作者：田成有

    模仿式立法、重復性立法，抄襲上位法，照搬上位法，是毫無特色的立法，這樣的立法只會造成法律文本無限繁冗、法律體系無限膨脹，這不僅違背了中央下放地方立法權的本意，也使立法失去了應有的價值和作用……


 

    特色是衡量地方性法規質量高低的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石。地方立法的亮點在于突出地方特色。是否有“特色”，反映出地方立法的制度創新和地方立法者的立法水平，如何體現“特色”，是地方立法中必須面對和破解的重大命題。 

    幅員遼闊，民族眾多，風俗各異，經濟發展、社會生活不平衡，國家立法難以顧及到地方的特殊問題、具體問題，客觀上都要求制定符合地方需求、具有地方特色的法規。地方之所以為地方，最重要的特征就是各地具有各具特色的“地方性知識”，特色構成了一個地方的獨特資源和獨有優勢。

    地方立法是我國立法體制的重要組成部分，多層次的立法體系離不開地方的立法實踐，地方特色立法，有利于解決國家和省級層面暫時無法解決或不宜解決的問題，有利于豐富和實踐中國特色的社會主義法治體系。地方立法特色，突出了一個地方的立法亮點，構成了一個地方的法治品牌。

    所謂立法特色，就是立法精準反映本地的經濟、政治、文化、風俗、民情等實際情況、具體需求，反映本地的特殊性，體現出調整范圍的特定地域性和規范內容的獨有性；就是根據本地發展的需要，以問題為導向，注重解決本地的突出問題，具有較強的針對性，就是從實際出發，探索解決本地突出而國家法律沒有或不宜解決的問題，具有一定的創新性和領先性。

    “有特色”的地方立法表現在兩個方面：

    第一，地方性。從本地區實際出發，充分考慮本地經濟社會、地理環境、自然條件、風土人情、民族習慣等情況，充分把握本地區特點和規律，有效解決本地方的具體事務，地方性、地域性、特殊性明顯。

    第二，差異性。當上位法有規定時，地方性法規不再與重復、抄襲，而是有自己的細化和補充，當上位法無規定時，在法定權限內有自己的先行、創新或自主。

    實事求是地說，在如今的地方立法中，“特色”越來越少――究其原因，可以歸咎于立法人員素質不高、調研不夠、缺乏創新精神等，但更深層次的原因還在于：中央與各級地方立法權限劃分不明晰。

 

    長期以來，地方立法者往往把追求法制的統一，把與“上位法”“不抵觸”看得非常之重，加之“不抵觸”缺乏具體判斷標準，立法人員難以把握，于是為了確保“不抵觸”，最好的辦法就是在“上位法”規定的體系內、框架內、范圍內進行照搬照抄。

    還有一個原因就是，單一制的社會主義國家，社會整合程度高，中央權力過大。隨著中國特色法律體系的形成與不斷完善，國家法律對各個經濟社會領域的覆蓋面越來越廣，地方立法的空間越來越小，除了一些國家政策、地理區位、民族宗教等極具地方特色的問題之外，大多數地方的發展異質化程度已經很低，不允許沖擊和危害國家法制的統一；加之，嚴格的合法性審查要求，對“立法防水”的重視，為了控制職業風險，“抄襲”易于規避責任，“抄襲”易于通過，于是，為規避抵觸上位法，立法者往往更愿意選擇“保守”，而非創新，不得不小心謹慎。

    模仿式立法、重復性立法，抄襲上位法，照搬上位法，是毫無特色的立法，這樣的立法只會造成法律文本無限繁冗、法律體系無限膨脹，這不僅違背了中央下放地方立法權的本意，也使立法失去了應有的價值和作用。

    那么，如何體現地方立法特色呢？

    一、對“上位法”進行細化、深化、補充、延伸

    如果說，國家立法是基于“普遍性”立法視角，關注的是普遍性問題，那么，地方立法則要著眼于“特殊性”的立法視角，從當地實情出發，立足于解決實際問題、具體問題。

    國家立法的“空隙”就是地方立法的空間，地方立法的價值就是對“上位法”留下的“空隙”進行拾遺補漏，就是要解決好上位法在實踐中“看得見管不著”的問題。

    事實上，地方立法的一個重要功能就是對“上位法”一些相對抽象和籠統的規定進行細化和補充，就是通過細化、補充來促進上位法的具體規范在本地得到有效落實，地方立法的一大價值也就是不能一味地“中轉”“傳遞”法律、法規，而是解決好上位法的某些具體規范在本地執行過程中因其過于原則而“吊在半空”的問題，所以，地方立法的特色之一，應該是對“上位法”進行銜接、細化、補充和續造。

    所謂銜接，就是對“上位法”的立法精神、立法宗旨 、基本原則和主要法律制度等，不用重復，在立法中予以援引，保持與上位法的一致。

    所謂細化，就是對上位法的原則性規定，結合當地實際予以具體化，以增強法規的可操作性，使上位法接通“地氣”。

    所謂補充，就是在上位法僅有原則性規定但行為模式和法律后果的設置、實體性、程序性的規定缺乏相互對應、不夠具體，地方立法就應增加補充規定，對其進行二次創造。

    在國家法律、行政法規日益完善的情況下，地方立法沒有必要搞一批與國家法律、法規“一一對應”的法規――因為地方立法的特色，應是需要地方作出具體規定的地方性事項或地方性事務。

    因此，對于國家法律、行政法規已經基本涵蓋了的，地方立法就沒有必要照抄照搬搞，外省有的，也不必追風和仿效。

    二、地方立法應以問題為導向

    各地政治、經濟、文化、教育、風俗、民情等對立法的不同需求，是開展地方立法工作的首要前提，也是檢驗地方立法是否有特色，法規是否有質量的重要基礎。

    不能為立法而立法，更不能讓所立之法淪為花瓶、擺設。必須充分考量本地區的經濟發展水平、歷史傳統、地理資源、法治環境、人文背景、民俗風情等實際狀況，回應本地區的特殊需求。

 

    需要解決什么問題，就立什么法，這樣的立法才有特色。忽略了實際問題需求，把不急迫的法立了出來，既是浪費立法資源，也是不可能有特色的立法。

    立法要有特色，必須增強問題意識，堅持問題導向，把本地區的實情分析清楚，把立法要解決的問題找準，尤其要注意選擇那些本地區確有必要、急需規范的事項，找準立法所要規范的目的和所能解決的問題。

    檢驗地方立法的好壞，要看立法是否立足于本地區的實際需要，是否反映本地區的實際情況，是否能解決本地區的實際問題。事實證明，地方立法越契合地方實際，越能解決地方問題，其特色也就越鮮明。

    為此，評價地方立法的特色標準就是看是否找準了問題，是否把重點問題、難點問題、突出問題、具體問題作為立法的切入點、著力點。

    立法所要解決的問題，應該可以轉化為法律上的調整對象。立法的資源是可貴的，不得濫用，地方立法應當針對問題立法，針對本行政區域經濟和社會發展中的重點、難點、熱點問題進行調整：

    在法規項目的選擇上，應當強調對策性，把重點側重放在對上位法的基準性、原則性、方向性規定進行充實、擴展、延伸、細化上；

    在立法內容的設計上，應當體現“具體性”，進一步明確相關部門的權力邊界、工作職責，有效維護公民的合法權利；

    在制度設計的把握上，應當強調操作性，充分考慮法規執行問題，促進規范的有效執行，保證立法意圖的有效實現，避免中看不中用的觀賞性立法。

    三、進行精細立法

    不少地方立法中普遍存在著追求法規體系和結構完整的傾向，搞“大而全”，不管實際需要如何，總想拼湊成“成套設備”，章、節、款、項俱全，從而把一些空話、大話、套話寫入法規――這樣法規條款淹沒在“大而全”的篇幅之中，喪失了地方立法的優勢和特色，影響法規的可操作性。

    所謂特色，就是唯一和區別。完全復制其他法律規范的全文或部分章、節、條、款、項，完全對上位進行技術上的“雜糅”“轉發”或“微調”“照搬”，都是欠缺特色的表現。

    從突出地方特色來說，地方立法在其調整范圍和調整的事項上應當更加精細，應當是“小而精”，而不是“大而全”。

    地方立法的特色標志，就是進行“精細、精當、精準”立法，精細選題、精當表述、精準規范。本著“質量第一”、“寧缺毋濫”的原則：

    一要精挑立法項目。圍繞本行政區域法治建設的實際需求，結合地域特點和文化特色，搞準需要立什么法、不需要立什么法、什么法該立、什么法不該立，精準確定立法項目，體現本地特色。

 

    二要精設法規內容。減少“號召性”“倡導性”規定，直截了當、直奔主題，絕不做無用的規定，寫清楚政府的權力與責任、行政管理相對人的權利和義務，最大限度體現立法的價值。

    三要精簡立法體例。采取“一事一法”的體例，嚴守“成熟幾條規定幾條”原則，避免貪大求全，不必“穿靴戴帽”，過于追求體系，更不要繁文縟節，照貓畫虎，重視法規中“關鍵條款”的作用，集中力量進行整合、提煉、推敲，做到“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”。

    對“上位法”重復的條款比例較高，反映出地方立法的保守性和創新能力不足。重復過多，“原創性”太低，特色度不高，削弱了地方立法的應有功能，增加了公民以及行政機關在遵守法律、適用法律環節的不便，還助長了立法者搭便車的浮躁或怠惰。重復、抄襲過多，比例、比重過多、過大，只會稀釋地方立法特色。

    當然，我們也不能片面理解地方立法的特色問題，法律是統一的、一致的、平等的、強制的規范，不能片面地強調特殊性，為特色而特色，不能盲目崇尚“地方唯一”，過分追求所謂的“首創”“原創”或“獨創”，不能刻意去尋找“空白點”“差異點”或“創新點”，這會影響和削弱我國社會主義法制的統一和尊嚴。

    精細立法，得注意為地方性法規“減肥消腫”。為此，小編認為：

    “上位法”明確規定的立法目的、法律原則，已具有當然的規范效力，無需在地方性法規制定過程中重復強調；

    “上位法”已有明確的行為模式或法律后果，重復規定實屬沒有必要，凡沒有細化和補充內容的條文盡量不引，凡其它法規中已經規范了的事項不再重復，凡沒有實際意義的條款均不設。

    這樣做的目的，就是盡量避免對“上位法”的照抄照搬，就是剔除一些沒有實際意義的常設性條款，讓“特色”的理念更加深入，讓特色條款更加明顯和突出。

 

原文標題：地方立法中為何“特色”越來越少？――論中央與地方立法權限的明晰劃分

原文來源：立法網微信公眾號
 

（立法網  田成有/文）