張天科：關于地方人大監督國有資產過程中存在的問題及對策

發布時間：2022-07-27 作者：張天科

    地方人大作為地方國家權力機關，依法有權對屬于地方政府所有的國有資產進行監督。但由于各種因素的制約，外部監督機制不健全，地方人大對國有資產的監督處于長期缺位的狀態。當前，地方各級人大在國有資產監督過程中還存在不少問題。
 
 
  
    地方人大作為地方國家權力機關，依法有權對屬于地方政府所有的國有資產進行監督。但由于各種因素的制約，外部監督機制不健全，地方人大對國有資產的監督處于長期缺位的狀態。當前，地方各級人大在國有資產監督過程中還存在不少問題。
　　
    一是，對國有資產監督缺乏必要的認識與重視。憲法規定一切權力都屬于人民，人大是我國的權力機關，人民理所當然地要監督屬于社會主義全民所有的國有資產，人大是最能代表全民對國有資產行使投資決策權和監督權的機構，但是這種憲法理念長期以來并未在實際中得到重視和踐行。不僅是政府沒有這種理念，就是人大本身對國有資產的監督也認識不夠，直接導致國有資產在改制、重組中嚴重流失，國有企業高管人員大量的貪污腐敗案件屢禁不止，不得不讓人們重新思考人大監督國有資產的職能職責定位。
　　
    二是，人大監督國有資產的法律規定不具體。從立法層次上講，長期以來，憲法法律對人大監督國有資產缺乏明確而具體的規定，使得人大對國有資產的監督缺少法律支撐。這次新修正的憲法和地方組織法強化人大對國有資產管理情況進行監督的職能，增加規定：縣級以上地方各級人大監督本級人民政府對國有資產的管理；縣級以上地方各級人大常委會監督本級人民政府對國有資產的管理，聽取和審議本級人民政府關于國有資產管理情況的報告。但具體應該怎樣監督、有哪些內容重點、應采取哪些監督方式的規定并不明細，可操作性也不強，從一定程度上講僅具有宣示意義而無操作價值，難以形成制度化約束，導致國有資產的外部監督無法落到實處。
 
    三是，對國有資產缺乏全面的監督視野。一般來說，國有資產包括經營性國有資產、非經營性國有資產、資源型國有資產、文化遺產型國有資產。從法理上講，所有國有資產都應該納入人大的監督之下。目前僅有經營性國有資產受《預算法》和《企業國有資產法》的約束納入人大監督視野。
 
    四是，人大自身缺乏監督的現實力量。人大要監督國有資產，除需要完備的法律外，自身也需要具有監督的能力。而當下地方人大沒有專門的機構即人大專門委員會或人大常委會工作機構從事國有資產監督管理工作，現有的財經委或是預算工委在國有資產監督的具體工作不夠專業和深入；同時缺乏熟悉掌握公司法、預算法、會計法等法律和金融知識，精通資本經營等投融資業務的人大代表，國有資產監督管理代表關注力度不夠。
 
    五是，對國有資產缺乏有效的監管手段。人大監管國有資產的手段落后。一方面，全國絕大多數地區的各級政府都很少向人大專門報告國有資產管理情況，有時僅在政府部門工作報告中非常簡略地提及。國有資產管理狀況公開性、透明度遠遠不夠，人大代表在審議政府工作報告時，只能獲得非常粗略的信息，無法有針對性地提出監督意見。社會公眾作為國有資產的真正所有者，基本沒有了解國有資產體量、投向以及管理運營績效等情況的渠道。另一方面地方監督國有資產的手段方式陳舊落后，審查監督的路徑不廣，效果不佳。這種國有資產在政府內部封閉式運營管理的模式，極易導致國有資產委托代理鏈條斷裂，造成國有資產流失失控的嚴重后果。
 
    為了充分發揮地方人大的職能，切實加強地方人大國有資產管理監督工作，針對上述問題，具體應采取以下對策。
 
    第一，增強思想認識，高度重視地方人大在監督國有資產經營管理方面的工作。國有資產是全體人民共同的寶貴財富，管好、守好國有資產“家底”，人大監督肩負重要職責。近年來，以習近平同志為核心的黨中央不斷加強人大國有資產監督職能，2017年，中共中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，對政府向人大常委會報告國有資產管理情況制度化、規范化、程序化作出了全面部署，對人大常委會加強審議監督提出了明確要求2020年，全國人大常委會通過了關于加強國有資產管理情況監督的決定，要求各地參照決定，建立健全監督制度。地方各級人大及其常委會作為國家權力機關和常設機關，集中代表人民的利益和意志，依法有權對國有資產實施監督。對屬于地方政府所有的國有資產負有不容推卸的監督責任，必須在思想上高度重視，工作上力度加大，職能上不斷強化。
 
    第二，完善相關法律體系，規范監督管理。首先，地方各級人大要依照中央的決策部署和全國人大常委會決定精神，盡快完善加強國有資產審查監督的相關法律體系，進一步明確地方各級人大監督國有資產職能職責、資產分類標準、報告和審議工作、健全相關機制、實施時間等，明晰適用范圍、具體監督工作方式，推動人大依法、全面、有效履行國有資產監督職責。
　　
    第三，健全和完善人大監督的各項機制，增強人大履行監督職責的能力。
 
    一是健全人大國有資產審查監督機構，強化工作力量?？稍谌舜筘斀浳略O國有資產監督的專門機構或在人大常委會下設國有資產管理工作機構，作為國有資產全民所有者代表履行委托人監督責任的具體實施執行者。設置專門崗位，配備經濟、審計等專業人員，負責國有資本經營預算的審查，對國有資產經營情況開展定期或專項審計，聯系人大及其常委會派駐國有企業監事會的代表及常委會委員等工作，確保人大監督手段健全、作用可靠、效果明顯，從而強化人大對國有資產管理的剛性約束，加大對違法亂紀行為的懲處力度，提高人大監督的權威性和法律效力。 同時，各級人大常委會加大力度，注重加強相關人員國有資產監督方面的法律和技能培訓，為代表履行國有資產監督職權提供所需要的專門服務，例如聘請律師、會計師、資產評估師、投資分析師等專業技術人員為代表提供專業技術咨詢，以提高其對國有資產監督管理能力。
 
    二是健全國有資本經營預算監督制度。對國有資本經營預算的批準、執行和決算進行全程監督。督促建立完整的國有資產經營預算編制體系，包含政府層面的預算、出資人預算及各層次國有企業的預算，并向人大常委會報告。細化國有資產預算科目，增強透明度，強化對國有資產經營預算的調整、超支使用和科目之間資金調劑的審核與監督。加強國有資產經營預算執行的過程控制，實行國有資本預算執行情況的定期分析和報告制度，將經營預算的執行情況作為評價國資委及控股公司經營業績的重要依據。地方人大應以全口徑預算工作要求為契機，進行國有資本經營預算、一般公共預算、社會保險基金預算三大預算平衡，協調國有資產管理部門、財政部門和社保機構之間的權力和利益沖突，實現三大預算的統一審批。
 
    三是建立各級政府向人大報告國有資產運營、管理情況制度。按照全國人大和國務院的有關規定和要求，各級政府應當定期（每年至少一次）向同級人大專項匯報國有資產管理、運營情況，并就國有資產管理、運營情況接受人大常委會的審議，聽取人大代表的意見、建議或質詢，如有重大投資項目、限額以上融資以及國有資產處置還應另行報告，或運用重大事項決定權進行審批。報告內容要真實、全面、準確、細化，既能反映一定時期的國資運營管理狀況，又能反映未來的國資運營、管理趨勢；既要反映現實的國資狀況，又要能提示潛在的風險。報告還應及時通過人大網站等媒體向社會公眾公布，接受人民群眾的監督。
 
    四是采取多種監督手段，建立人大對國有資產的經常性監督機制。健全人大對國有資產管理情況的巡視制度，通過視察、專項調查等形式行使國有資產監督權。結合人大監督的計劃，定期對國有資產管理、運營狀況進行評議。對國有資產處置特別是涉及金額巨大的國有資產處置等問題進行專題詢問，由政府有關部門對人大代表、常委會組成人員乃至社會公眾充分說明情況，作出合理解釋。對國有資產管理運營過程中出現重大失誤的，人大應果斷行使質詢權。對造成國有資產流失或其他損失的機構與個人，人大有權問責，并及時動議追究其法律責任。
 
    第四，準確把握監督的重點和方向，不斷增強工作效果。人大對國有資產的監督不可能面面俱到。只有準確把握重點環節，才能取得較好的監督實效。一是要重點監督國有資產的流向。結合黨的十八屆三中全會和十九大提出的“國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”“國有資本要加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面做出更大貢獻”、“提高國有資本收益上繳公共財政的比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”等要求，規避政府的利益驅使，使國有資產朝人民群眾迫切需要、不破壞市場競爭秩序、能夠創造更大經濟效用和社會效用的領域流動。要通過監督防止因內部人控制、政府官員尋租和部門之間利益博弈導致的國有資產形態、功能、使用領域變化和價值的流失。二是要重點監督國有資產的績效。盈利應作為國有資產管理，特別是經營性國有資產管理的整體性目標。因此，人大要加強對國有資產，特別是對國有資產重大投資項目的績效水平進行監督；建立國有資本預算考核和收益收繳制度，使企業經營者的利益與所有者利益有效結合；進一步規范收益上繳比例，規范國資收益使用辦法，使國資收益使用形成投入—收益—再投入—再收益的良性循環，形成新的國資收益增長點；通過建立科學、明確的績效評價體系來提升資產的收益率，進而實現國有資產效益的最大化，防止國有資產在運營過程中動態流失，促進國有資產的可持續發展。
 
 

    原文標題：張天科：關于地方人大監督國有資產過程中存在的問題及對策     
 
    原文來源：立法網微信公眾號
        
    （立法網　張天科/文）