邱永蘭：對民事強制執行法（草案）中設立“終結本次執行程序”條款的反對意見

發布時間：2022-07-25 作者：邱永蘭

    十三屆全國人大常委會第三十五次會議對《中華人民共和國民事強制執行法（草案）》進行審議后，公開發布并征求意見。作為一名主要辦理民商事案件的執業律師，根據《中華人民共和國立法法》的規定，對草案第八十條（終結本次執行程序）提出反對意見，供立法機關審議時參考。
 
　　

    十三屆全國人大常委會第三十五次會議對《中華人民共和國民事強制執行法（草案）》進行審議后，公開發布并征求意見。作為一名主要辦理民商事案件的執業律師，根據《中華人民共和國立法法》的規定，對草案第八十條（終結本次執行程序）提出反對意見，供立法機關審議時參考。



    1.民事強制執行法（草案）第八十條來自何處

    《民事強制執行法（草案）》第八十條的內容是：

    第八十條　執行中，同時符合下列情形的，經申請執行人同意或者人民法院審查核實，人民法院可以裁定終結本次執行程序：

    （一）已向被執行人發出執行通知、依法責令被執行人報告財產；

    （二）已對被執行人依法采取限制消費措施，并將符合條件的被執行人納入失信被執行人名單；

    （三）已窮盡必要合理的財產調查措施，未發現被執行人有可供執行的財產、發現的財產不能處置或者已經處分完畢但是債權尚未全部實現；

    （四）已依法采取法律規定應當采取的其他執行行為。

    筆者研究發現，上述內容來源于最高法2016年制定并在全國法院全面推行的有關“終結本次執行程序”的司法文件――《最高人民法院關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》（簡稱“終本規定”）。這個司法文件對“終結本次執行程序”規定的具體內容是：

    第一條　人民法院終結本次執行程序，應當同時符合下列條件：

    （一）已向被執行人發出執行通知、責令被執行人報告財產；

    （二）已向被執行人發出限制消費令，并將符合條件的被執行人納入失信被執行人名單；

    （三）已窮盡財產調查措施，未發現被執行人有可供執行的財產或者發現的財產不能處置；

    （四）自執行案件立案之日起已超過三個月；

    （五）被執行人下落不明的，已依法予以查找；被執行人或者其他人妨害執行的，已依法采取罰款、拘留等強制措施，構成犯罪的，已依法啟動刑事責任追究程序。

    經比對，最高人民法院在根據全國人大常委會的授權起草的《民事強制執行法（草案）》，幾乎原封不動移植了“終本規定”中有關“終結本次執行程序”的內容，只是放棄了其中第（四）項“自執行案件立案之日起已超過三個月”的時間條件即可適用“終結本次執行程序”。筆者分析，此舉也許是為避免與《民事訴訟法》有關執行案件期限為“六個月”的規定相沖突。

    但關于適用“終本”程序的時間條件，早在2009年3月，中政委、最高法在聯合發布的關于規范集中清理執行積案結案標準的文件中就有規定：對于無財產可供執行的案件，有下列七種情形之一的，可裁定終結本次執行程序后結案，其中第二項情形為“因被執行人無財產而中止執行滿兩年，經查證被執行人確無財產可供執行的”。即明確地將適用“終結本次執行程序”的時間條件限定為“中止執行滿兩年”。

    可在由最高法一個機關發布的“終本規定”中，將在此之前與中政委聯合發布的文件中規定的“中止執行滿兩年”縮水成為“自執行案件立案之日起已超過三個月”。這樣規定是否合法以及是否有違最高法與中政委的規定，不言自明。

    至于適用“終結本次執行程序”的執行案件被“終本”之后，被執行人是否就無須再執行、申請執行人能否提出異議或申請“恢復執行”又或要求法院依職權繼續執行等問題，雖然“終本規定”也作了相應的規定，但都比較原則和模糊，導致實際執行過程中產生不少問題，如不少申請執行人強烈反映，法院在人少事多的情況下對“終本”案件基本上沒有依職權主動“繼續執行”，甚至對申請執行人“恢復執行”的申請往往還不予立案受理。

    為此，在“終本規定”實施兩年后最高法再次發文要求進一步規范執行立案、結案、統計和考核工作，可在這個司法文件中卻規定對于符合“恢復執行”條件的案件，執行法院依申請或依職權恢復執行的，立“恢執”字案號，但“恢復執行案件統計作為內部管理項，不再納入司法統計。”既如此，“不再納入司法統計”的“恢復執行”案件，對于法院而言，能有多大壓力？對于執行人員而言，又有多大動力？對于申請執行人而言，還有多大意義？

    2.全國法院實施終結本次執行程序現狀與問題

    迄今為止，我們尚未看到最高法對有關“終結本次執行程序”的實施情況和司法數據向立法機關的工作報告和官方報道，但根據最高法自2016年以來兩次向全國人大及其常委會有關執行工作的專題報告及一年一度的工作報告不難發現，全國法院受理和執行案件數據與實施“終結本次執行程序”密不可分。

    （一）2016-2018年平均“執結率”為94.7%

    2019年3月12日，周強院長在向第十三屆全國人大二次會議作《最高人民法院工作報告》中披露：三年來，人民法院共受理執行案件2043.5萬件，執結1936.1萬件，三年的平均“執結率”為94.7%。

    （二）2019-2021年平均“執結率”為95.6％

    2022年6月25日，周強院長在向全國人大常委會作關于《中華人民共和國民事強制執行法（草案）》的說明中披露：2019年以來，人民法院年均辦理1016萬件執行案件。

    同時，據2019-2021三年來最高法向全國人大的工作報告中公布的執行案件數據（2019年受理1041.4萬件、執結954.7萬件；2020年受理1059.2萬件、執結995.8萬件；2021年受理949.3萬件、執結864.2萬件）分析，其年平均“執結率”為95.6％。

    （三）超高的“執結率”中“終本”案占比到底有多少？

    毫無疑問，如此超高的“執結率”（甚至超過了法院審判案件的“審結率”）及龐大的“執行結案”數中，必然包含了大量的適用“終結本次執行程序”的案件，如是說“終本案件”撐起了這個“執結率”的半壁江山也不為過。

    盡管在目前公開披露的執結案件中，“終本”到底有多少，至今尚無官方的數據。但有一點可以肯定：僅憑這個超高的“執結率”就斷言已經“破解執行難”（或曰“基本破解執行難”），既與客觀事實不符，也不符合司法規律。因為“執結率”原則上不可能超過“審結率”，“執行難”的問題有待進一步解決和規范，否則在“執結率”已接近百分之百的情況下，制定《民事強制執行法》并將《民事強制執行法（草案）》公開發布并向全社會征求意見也就多此一舉。

    3.反對設立“終結本次執行程序”條款的主要理由

    綜上所述，筆者認為，在目前“終結本次執行程序”尚存諸多理論和實務問題沒有得到高度重視和妥善解決的情況下、在實施中普遍存在“濫用”和“虛增”的嚴峻現實中，在《民事強制執行法（草案）》中設置“終結本次執行程序”的條款弊多利少。因此，筆者反對設立“終結本次執行程序”條款，主要理由如下：

    （一）杜絕弄虛作假之風

    事實上，對于適用“終結本次執行程序”而作結案處理的案件，無論在司法文件中如何強調限制適用條件或規定“終本”后只要申請執行人發現被執行人有財產線索而提出申請的即可“恢復執行”抑或一再要求和強調執行人員定期“回頭看”，一旦發現被執行人有可供執行財產即應依職權采取強制執行措施，但這些“要求”和“強調”并不具有可操作的制度保障，既不能讓申請執行人看到實惠，也不能令被執行人受到震懾。
因此有必要取消《民事強制執行法（草案）》第八十條，以避免司法機關將大批量（每年數百萬件）的執行案件以“終結本次執行程序”為由作“結案”處理，杜絕弄虛作假之風。

    （二）堅持實事求是

    眾所周知，“執行難”是一個客觀存在的社會現象，其誘因很多，如不可抗力、商業風險以及當事人缺乏基本的法律意識等都可能導致一時的“執行不能”。這種現狀在任何國家和地區都不可避免，是一種司空見慣的現象。

    因此，僅僅（或主要）依賴于設立“終結本次執行程序”而將為數不少（每年數百萬件）的執行案件決定“結案”，以此從數據外觀上實現超高“執結率”，既不符合客觀實際，也會令當事人（主要是申請執行人）對司法公信力產生懷疑。此外，更為嚴重的是此舉還可能會使一些執行法院和執行人員熱衷于“程序空轉”，為輕而易舉即可實現的高“執結率”而盲目樂觀。甚至存在助長形式主義作風的危險。

    （三）避免法律權威遭到損害

    如前所述，盡管目前事實上實施了多年的“終結本次執行程序”已經留下了不少的“后遺癥”，如讓眾多的申請執行人的合法利益得不到保障，也讓不少的被執行人沒有受到應得的懲罰而逍遙法外，但這畢竟還只是停留在司法層面，國家立法機關完全可以通過履行立法監督職責、實行備案審查等形式加以督促解決。

    但是，如果在上述問題尚未得到有效解決的情況下，就將該“終結本次執行程序”納入國家法律（《民事強制執行法》）之中，無異于是對這種司法中存在的嚴重問題的容忍，必然有損國家法律的權威。

    4.建議恢復中止執行制度

    其實，對于暫不具備執行條件而依法又不能“終結執行”的案件，完全可以依法適用我國法律中早已規定的“中止執行”制度。

    《中華人民共和國民事訴訟法》不僅規定了“中止訴訟”制度，而且也規定了“中止執行”制度。同時，民事訴訟法還特別規定申請執行的期限為二年。對于暫無可供執行財產的案件，完全可以依據該項制度中的兜底條款“人民法院認為應當中止執行的其他情形”而裁定中止執行。

    筆者認為，上述規定都是旨在最大限度保護當事人的合法利益并維護法律尊嚴和司法權威，人民法院為了追求“執結率”而將受理幾個月的執行案件以“無可供執行財產”為由以裁定“終本”作結案處理的做法并不可取這種做法既于法無據，更與司法為民的宗旨相悖。

    再者，早在2009年由中政委、最高法聯合發布的《關于規范集中清理執行積案結案標準的通知》（法發〔2009〕15號）至今并沒有廢止，其中規定的可以適用“裁定終結本次執行程序后結案”的兩種情形（一是申請執行人書面同意人民法院終結本次執行程序的；二是因被執行人無財產而中止執行滿兩年）與民事訴訟法關于中止執行的規定完全吻合，仍可以作為立法時的有效參考。
 
 

    原文標題：邱永蘭：對民事強制執行法（草案）中設立“終結本次執行程序”條款的反對意見
 
    原文來源：立法網微信公眾號
       
    （立法網　邱永蘭/文）