遇灣截角記·都江堰立法始末

發布時間：2012-11-30 作者：

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資    料  茆  建  譚  杰
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鍥   子

   （閃電，雷鳴。雷鳴，閃電。蒼茫黑夜，暴雨如注，岷江洪流，奔騰咆哮。都江堰魚嘴竹籠、卵石、榪槎，一沖而光，渠首工程蕩然無存。）

   （畫外音）：公元910年8月5日，即五代前蜀武成三年六月二十六日，岷江暴雨，洪水劇漲，流量迅速增大，猛將都江堰竹籠結構的堰首沖向下游。據當時人杜光庭《錄異記》所載，大堰下移“數百丈”（約700米）之遙。當時導江（今都江堰市）縣令黃璟是個水利專家，他在發生劇變的當晚，帶領隊伍飛速搶險。待工程穩定下來后，他編造“江神移堰”的神話，把天大的禍事說成是大吉大利，蒙過了前蜀皇帝王建。

   （成都永陵公園，二十二樂伎雕塑）

    時隔四百年后，公元1335年，元惠宗至元元年，四川肅政廉訪使吉當普主持都江堰大修，用桐油、麻絲和石灰膠結、嵌插鐵件的槳砌大塊石的“硬結構”，取代竹籠裝石疊砌的“軟結構”，并在魚嘴上鑄上重達1．6萬斤的鎮水鐵龜，改變了堰身幾乎年年遭毀損、年年要大修的局面，實現了都江堰渠首工程的“歲無更移”。有人說，在都江堰歷史上，可以與此劃時代事件相媲美的，可能還有1997年6月16日四川省第八屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過的《四川省都江堰水利工程管理條例》。

   （音樂緩起。都江堰二王廟“遇灣截角”碑）

堰  問
 
   （都江堰全景。航拍：魚嘴、索橋、寶瓶口、水流。淡出：都江堰管理局辦公室景觀）

   （畫外音）：“花近高樓傷客心，萬方多難此登臨。錦江春色來天地，玉壘浮云變古今。”當杜甫立于岷江之畔，直抒胸臆時，他腳下正是那東流不盡的秦時水。它沒有自詡的喧嘩，也沒有自得的矜持。但當都江堰管理局談到這部地方性法規時，卻掩不住那充分的肯定和無以言達的絲絲敬意。

   （四川省都江堰管理局局長劉道國）（大意）：我國正式頒布的法律法規達數千部之多，但專門為單一的水利工程立法的法規，《四川省都江堰水利工程管理條例》是第一部。條例通過立法解決了三大問題：一是依法確立了都江堰的管理體制，二是依法授予了都江堰管理局部分行政管理權，三是依法明確了都江堰水利工程確權劃界的依據，為都江堰水利工程的安全運行提供了法律保障。

   （《四川省地方性法規匯編》文本，翻至《四川省水利工程管理條例》）

   （主持人）：翻開四川省人大常委會法制工作委員會編印的《四川省地方性法規匯編》，我們看到了一個有趣的現象：《四川省水利工程管理條例》通過的時間是1998年8月30日，《四川省都江堰水利工程管理條例》的通過的時間是1997年6月18日?！端拇ㄊ∷こ坦芾項l例》比《四川省都江堰水利工程管理條例》晚了一年多。為何“子”法先于“母”法出？這還得從“府河事件”說起。

“府河事件”

   （府河全景。府河示意圖?！妒酚洝??！度A陽國志》?！兑嬷萦洝罚?br />
   （畫外音）：西漢司馬遷《史記·河渠書》記載，“蜀守冰鑿離堆，辟（避）沫水之害，穿二江成都之中”。何為“二江”？太史公沒有點明。晉常璩的《華陽國志》，指“二江”為郫江和檢江。南北朝任豫《益州記》稱：“二江者，郫江流江也”。學者們對“二江”的解釋，尚有爭議，但比較普遍的看法是，撿江即成都的南河，郫江即成都的府河。唐僖宗乾符三年（公元876年），節度使高駢，為防御南詔入侵，修筑羅城，廢郫江九里堤以下南流河段，改為繞都府城北、城東而流，故稱府河。今府河始于柏條河、徐堰河交匯處，分水于郫縣團結鎮的石堤堰，經洞子口、學生大橋、二江寺至雙流二仙橋，全長63公里。 

   （成都市人大常委會機關景觀?！冻啥际小吨腥A人民共和國河道條例》實施辦法》文本

   （主持人）：1993年3月18日，成都市第十一屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《成都市〈中華人民共和國河道管理條例〉實施辦法》，規定“府河由市河道主管機關管理”，并于4月3日報請四川省人大常委會批準。省人大農業委員會接到成都市的報文后，將其法規文本正式印送省水電廳征求意見。省水電廳回文，沒有意見。同年6月12日，四川省第八屆人民代表大會常務委員會第三次會議批準該法規，由成都市人大常委會公布施行。

   （原四川省水利廳副廳長孫硯方）（大意）：我是九二年任副廳長。當時，黨組的分工，分管農水局、大型工程管理單位，分管水政處。成都市河道管理條例頒發實施以后，地方水行政管理部門的水行政管理權和省屬水利工程管理單位的工程管理之間，就發生了不協調的部分。由于都江堰平原灌區的特殊性，就是河渠不分，有的天然河道就是都江堰的輸水干渠。成都市河道管理條例把清水河、毗河、府河納入成都市的市管江河，影響最大的就是東風渠。

   （原四川省水利廳廳長陳德靜）（大意）：建國初期，都江堰的灌溉面積只有288萬畝，涉及到成都市和綿陽兩個地區和十多個縣。到搞都江堰管理條例的時候，都江堰的灌溉面積已經達到1000多萬畝，涉及7個地市州36個縣。這樣已經成為我們全國一個特大型灌區。這樣一個灌區，如果沒有一個統一的管理，是搞不好這個管理的。

   （孫硯方）（大意）：原來的東風渠就是東山管理處，就是從府河中引水灌溉丘陵區。它延伸下去就是黑龍灘和龍泉山丘陵區域的灌面，也稱為東風渠的五期和六期工程。東風渠的新灌區的取水口就是府河。變成市管江河，在江河中取水，要經過當地水行政主管部門的批準。東風渠取多少水，還要成都市水電局批準。這是絕對不行的。

   （陳德靜）（大意）：我記得我任廳長期間，有一年農忙用水的高峰時間，成都市府南河的水也需要換掉。有人曾經給我打電話，要求我放幾十個立方來沖河。當時，我考慮到現在是老百姓用水生產的關鍵時期，要栽秧田。如果用這么多流量沖河的話，影響農業生產的發展。因此，我沒有采取這個措施，我也沒有這么辦。如果不這么辦，這個后果就不堪設想。

“渠河不分”

   （地球板塊運動。喜馬拉雅山隆起。碧空如洗，山峰如刀，冰川冷峻。微微水滴，細細涓流，匯成岷江大流。成都平原，沃野千里，水網縱橫）

   （畫外音）：“據地質學家研究，8億5千萬年前，大陸漂移。位于南極附近的印度板塊撞向亞洲板塊，喜馬拉雅山隆起。成都平原漸漸冒出水面，史稱“陸海”。著名詩人郭沫若先生在《蜀道奇》這部長詩中說：“四川盆地古本大陸海，海水汪汪向東注。流成瀑布三千尺，地質年代遠邁蠶叢與魚鳧。”遠古時期，成都平原洪水為害，先民避之不及。后鯀筑壩堵水，為民爭一席之地，終歸失利；大禹變堵為疏，導百川于海而治之，變水害為水之利。李冰建都江堰，疏堵結合，利用天然河道為輸水干渠，后人仿效至今。河，經人工修整始為渠；渠，久無人修亦為河。“無壩分水”、“渠河不分”，是都江堰水利工程的典型特征。成都市河道條例將府河視為天然河道管理，根據國務院河道管理實行屬地管轄的原則，也是有法有據的。但是，如果將府河作為都江堰輸水干渠來管理，則又另當別論。于是，都江堰“渠河不分”，自然引起都江堰按什么來管理、由誰來管理的管理體制爭議。”

“解釋”受阻

   （川革發（1978）137號文件文本。東風渠管理處）

   （主持人）：1978年12月13日，四川省革命委員會印發137號文件，對改進都江堰灌區管理工作提出新的意見。1979年，東風渠管理處成立。府河作為東風渠的輸水干渠，由東風渠管理處管理。按照當時的管理現狀，其中洞子口鋼架橋至學生大橋，由成都市管理。

   （孫硯方）（大意）：當時，東風渠管理處的處長是敬明聰，分管處長是何三怡同志。東風渠開了黨委會，研究了由于成都市河道管理條例的實施給東風渠管理處帶來的困難，就由何三怡來廳里面找水政處匯報。水政處覺得這件事情，他們解決不了，就叫他們來給我匯報。當時，我在開會。他們等我把會開完以后就出來。他們匯報了這件事。我首先調看了成都市河道管理條例，研究了內中的條文確確實實是市管江河，頒布實施以后的解釋權是成都市水電局。這件事情，我作為一個副廳長，也解決不了。我有責任給敬正書廳長進行匯報。他說，既然解釋權在成都市水電局，你是不是去成都市水電局協調一下，請他們解釋一下。他只要解釋一下，條例中的府河是洞子口到大學橋就夠了。成都市水電局的負責同志不愿意解釋。不愿意解釋，怎么辦呢？我就和楊懷澤一道去找人大。因為成都市河道管理條例，是省人大批準了以后才實施。

   （《中華人民共和國法律全書》文本，翻至《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》。特寫。成都河道條例第三十三條）

   （畫外音）：1981年《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》，把地方性法規的法律解釋，分為立法解釋和應用解釋兩類。立法解釋，是指對法規條文本身進一步明確界線或作出補充規定。應用解釋，是指對法規條文如何具體應用。前者由省人大常委會解釋，后者由省人民政府主管部門解釋 。成都市河道條例第三十三條規定，由成都市水利行政主管部門解釋。如能由成都市水電局對“府河由市河道主管機關管理”的具體含義作出應用解釋，是最合適不過的了，但成都市水電局負責同志的態度，使孫硯方感到很為難。

尋求幫助

   （孫硯方）（大意）：既然協調不成，總要解決一個辦法。我找省人大，是不是省人大出面說一下，文中的府河就是從哪段到哪段。只要保得住石堤堰到洞子口，說實話，大學橋到二江橋，我們都不看重。因為，下面就是兩萬多灌面，對整個管理沒有好大的影響。我把這個事情給當時省人大農業委員會的常務副主任續俊海廳長，他原來也做過水電廳長，匯報一下，看能不能在人大這個層面，得到一個解決的辦法。我又找了孫自強主任，當時是人大副主任。孫自強主任就決定組織省、市人大對府河進行視察。

   （四川省人大常委會。府河干渠航拍）

   （畫外音）：1994年5月，由省人大常委會副主任孫自強帶隊，組成以省人大農委、省水電廳、成都市人大農委、成都市水電局等有關人員參加的立法調研組，實地對府河干渠進行考察。當時參加人員有續俊海、周玉振、黃昌華。省水電廳有孫硯方、孫勇；成都市人大農委有潘祿高，邱興友；成都市水電局有周烈勛。立法調研組從府河進水口石堤堰開始，順流至二江橋進行實地考察后，當日在郫縣進行了討論。

   （孫硯方）（大意）：視察完以后，在郫縣進行開會。第一，視察把情況了解了。第二，怎么來協調解決，各有各的觀點，各抒己見，沒有得到一個定論。所以就回來了?；貋硪院?，孫主任和續廳長贊同下決心用一個地方性法規來把這件事情解決了。

   （原省人大農委副主任續俊海<79歲>）（大意）：都江堰灌區是全國比較大的灌區，這么大的一個自流灌區，開個口子水就進田，不容易??！我到美國考察了回來看，他都不如我們。所以，最后我就是為了把這個灌區管理好，要立個法。就這么來的。你沒有個規矩不行。大家想放就放，想開就開，那個不行，一分管就亂套。這個非同小可！

醞釀立法

   （四川省水利廳大門。都江堰管理局大門。）

   （畫外音）：1994年 2月 23日，四川省水電廳決定，任命彭述明同志為四川省都江堰管理局局長。彭述明局長上任以后，準備搞個都江堰灌區管理辦法。

   （原四川省都江堰管理局局長彭述明）（大意）：畢后分配后，我在都江堰工作，大概30年的樣子。當了14年的科長，當了11年的局長，對都江堰特別有感情。1994年是都江堰建堰2250年，我從下派鍛煉回來，擔任了都江堰管理局局長。以這么一個大型灌區，這么一個有著歷史悠久的水利工程，如何讓它的水資源得到進一步的優化和配置，繼續為四川經濟社會發展服務，是擺在新一任都江堰管理局局長的一個新的問題。我們當時對這個問題進行了積極的思考和探索。我們認為，都江堰雖然有2千多年的歷史，但是在管理體制和運行機制上，有一個由傳統的管理模式向現代管理模式如何跨越的問題。歷史上，諸葛亮對都江堰灌區的管理制定過管理辦法。建國初，黨和國家對都江堰也用文件的形式，制定了一系列的管理辦法和措施。都江堰灌區要從傳統的管理模式向現代的管理模式轉換，必須要用新的管理辦法來調整。我們最新思考，就是能不能爭取省政府出臺一個都江堰灌區管理辦法，達到灌區的規范管理。

   （孫硯方）（大意）：我就回廳把視察和商量的結果，給正書廳長進行了匯報。然后，召集水政處進行開會，明確調整水電廳的立法計劃，把都江堰管理法規，提到全省水利工程管理條例之前來抓緊實施。水政處確定由副處長楊懷澤同志來抓這件事，水政處助理調研員張勝方同志協助楊懷澤來抓這件事。調整立法計劃要法制局的支持，當時我到法制局匯報。當時的法制局局長是蔣明政副秘書長兼的，牛建平是處長，陳澤廣是副處長，包括陳標、何曲。這些同志在水利立法上都非常熟悉。他們都支持這件事。我把廳里面的這個決定告知彭述明，由都管局拿出初稿，征求灌區各管理處意見后報廳審定。

   （彭述明）（大意）：原來我是想這是涉及到工程的，就請工程管理的一個負責同志來研究這個管理辦法。然后，也請一個分管工程的副局長來分管這件事情。他們現場給我推了：我不懂。這是我們工程科長給我說的。分管局領導說，我管不了。在這種情況下，怎么來推進這項工作？我就以(發展)水利經濟為主題，成立了一個水利經濟辦公室，把肖帆從黨辦副主任，提為(水利)經濟辦公室主任，從各處室抽調強有力的助手，組成了一個團體。然后，我就說我直接管，由肖帆同志來抓這件事。在這個期間，省人大的孫自強副主任和省人大農委續俊海同志，到我們都江堰灌區視察。我們把我們的一些設想、思路,給他們作了匯報。他們覺得這是一件大事，需要把都江堰管理提高到更高的局面來。他們認為，能不能搞一個都江堰灌區管理條例。我當然是非常高興，我只能說可能性大不大。因為，對于一個水利工程、一個灌區制定一個管理條例，這在中國的立法史上沒有先例。省人大為什么同意把都江堰管理辦法作為條例呢？應該說，是孫硯方廳長在調研東風渠的一個河道管理權限問題上提出的。

   （陳德靜）（大意）：都江堰2000多年來之所以永續利用，造福人民，經久不衰，就是由于從古到今，認真管理的結果?？梢哉f，都江堰是人類進行水資源管理和合理利用的典范。但是，過去的管理一般就是官管，要么就是行政首長管，要么是設堰官管理。還有一個就是人民群眾的“情感”管理，認為都江堰造福我們，我們必須把它保護好、管理好。到今天，我們已經進入法制社會。因此，都江堰的管理，必須要搞一部法律來管理，而且要制度化、規范化。這就是當年搞這部法律的初衷。

立法“截角”（A）

   （二王廟。山門。正中墻上，“遇灣截角”、“逢正抽心”石刻。岷江彎道，水流沖刷，奔騰而去）

   （畫外音）：清光緒元年，公元1875年，蜀水利同知胡均撰“遇灣截角”、“逢正抽心”八字，刻于二王廟山門內正中墻上，后人譽為治河的“八字格言”。“遇灣截角”，即今治河中的截彎取直法。取直，意為使之直，將河流彎道改得順直一些，以減輕主流之沖刷。取直，亦立法之要訣。彭真同志任全國人大常委會委員長期間，有一句名言：立法，就是在矛盾焦點上切一刀。此言深諳立法之道。在矛盾焦點上切一刀，降低公共事務管理的摩擦系數，提高公共事務管理的行政效率，與治河的“遇灣截角”有異曲同工之妙。

   （主持人）：在都江堰立法中，首先要“截”的，是管理體制之“角”。蜀守冰鑿離堆，開“官堰”之初。諸葛亮創“官堰”軍管制，后六朝循其例。晉、唐、宋朝均統其事于縣尹之下，縣令兼辦都江堰事。明孝宗弘治三年（1490年），四川巡撫邱鼐上書，認為朝廷派人治理，“其來也遠，其居也暫”，堰渠密如蛛網，難析分合錯綜之源。朝廷納其言，設水利僉事一員，有官無府。清雍正六年（1728年），改軍糧同知為水利同知；十二年（1734年），遷成都水利同知府至灌縣（現都江堰市），初名管糧水利廳，后稱成都水利廳，屬成都府，由布政使統其事。民國24年（1935年），成立四川省建設廳，下設四川省水利局于灌縣。次年，四川省水利局遷移成都管全川水利，派員成立都江堰工程處。八年后（1944年），成立都江堰流域堰務管理處。1949年,中國人民解放軍揮戈南下，解放川西。地下黨川康特委派馬識途（后任省人大常委會副主任）、王宇光趕往西安，向賀龍司令員進言：取蜀已不難，治蜀則非易。入川后，首在安定民心，而民心所望者，莫過于歲修都江堰。首長深以為是。1950年1月1日，中國人民解放軍成都市軍事管理委員會派王希甫、王干軒為軍事代表，接管國民黨四川省水利局。4月，成立川西都江堰管理處。此后，都江堰管理處幾經變遷，于1978年12月13日，四川省革命委員會決定建立都江堰管理局至今?？v觀都江堰二千多年的歷史，其管理體制不外乎循著兩條軌跡在遷變：一是“官堰”由何“官”管？由地方長官管，還是由水利長官管？二是“官堰”怎么管？由都江堰“堰官”專管，還是由水利長官兼管？

   （原四川省都江堰管理局紀委書記 肖帆）（大意）：都江堰灌區管理辦法的初稿拿出來，我都記不清楚當時究竟搞了幾十稿。這次解決的首要問題是管理體制問題。都江堰灌區7市37縣，1000萬畝灌面，水資源管理、水資源調度、水利工程建設和管理，究竟是走一種統一管理的路子呢？還是走一種分散（管理）的路子。這個是我們在條例制定過程中遇到的尖銳的問題?？梢哉f，整個條例制定的整個過程，都圍繞著這個問題在進行博弈，在進行協調。

   （國家水利部。都江堰市人民政府向省人民政府的報告文本）

   （主持人）：1984年下半年，水利部錢正英部長想理順都江堰的管理體制，專門派農水司副司長周廣榮到四川調研。孫硯方、敖玉明陪同他們在灌區跑了半個月，拿出了一個調查報告，報告對都江堰管理體制提出了建議。希望省水利電力廳能夠研究解決，給錢正英部長一個滿意的答案。省水利電力廳開了一次廳務會，開了三次黨組會，因分歧太大，結果不了了之。1996年9月26日，都江堰市人民政府以都府函[1996]53號文正式報告省人民政府，認為省水利電力廳提出的都江堰灌區管理條例（送審稿），不符合國家河道管理條例的規定，只照顧管理部門的利益，忽視了灌區各級地方政府的作用。建議保留由都江堰灌區委員會管理的體制。省政府法制局在研究都江堰管理體制時，參考了一個類似的情況。當時，國家成立了長江、黃河兩個委員會，提出水資源調配不能由哪個省說了算。在都江堰立法草案的協調中，省政府法制局就引用了這個規定，說府河的管理，不能由成都市說了算。

   （原四川省人民政府法制局副局長牛建平）（大意）：回顧都江堰水利工程管理條例立法過程，雖然過去了十三年，但是還歷歷在目。印象特別深的是，都江堰水利工程能夠永續利用，他的管理體制到底怎么規定？當時的現狀是，由都江堰灌區管理委員會進行管理。時間證明，由于若干個地方政府的領導參與其中，管理關系不是很順。特別是出現了多頭、多龍治水的情況。這是要解決的一個突出的重大問題。

   （畫外音）：省政府法制局在向省政府常務會議提交的都江堰灌區管理條例草案（送審稿）審查報告中說，據我們了解，灌區管委會自1978年成立之后，僅召開過兩次會議。由于與會各方勢必要為本地區經濟發展著想，故在水量分配、工程維修資金分配等許多問題上難以達成共同意見。因此，長期以來沒有再召開會議，管理委員會逐漸名存實亡了。我們認為，都江堰特大水利工程管理不能出現“多龍治水”，應當高度統一管理，否則不利于都江堰的運行和發展。建議法規草案不采納要求恢復管委會的意見。

   （陳德靜）（大意）：在常務會議討論的時候，當然也有一些分歧意見。這些分歧，省政府在討論的時候，省委領導，特別是寶瑞同志非常明確地說，都江堰是一個有2000多年歷史的大型水利工程，在我們這一代要把它保護好。要保護好，就必須立法。因此，在這個大前提下，很多矛盾都化解了，都通過協商解決了。

   （四川省人民政府常務會議紀要（72），省政府提請審議都江堰草案的議案文本。都江堰管理條例正式文本。）

   （畫外音）：1997年3月24日，省長宋寶瑞主持召開了省政府第72次常務會議，討論通過了《四川省都江堰水利工程管理條例（草案）》。明確規定，四川省都江堰管理局負責都江堰水利工程統一管理，其具體范圍由附表規定，并授權省水電廳可以根據灌區建設和發展調整附表。4月4日，四川省第八屆人大常委會第二十六次會議召開，省水電廳廳長陳德靜受省政府委托，對《四川省都江堰水利工程管理條例（草案）》作了說明。6月12日，省八屆人大常委會第二十七次會議再次對省政府草案進行審議，省人大農業委員會副主任委員續俊海對條例草案作了審議結果的報告。省人大農委在修改草案中，根據委員們審議的意見，建議取消附表，明確規定都江堰管理局負責都江堰水利工程統一管理，其中府河干渠的洞子口鋼架橋至學生大橋、二江寺至黃龍灘段委托成都市管理，不授予省水電廳調整都江堰管理局管理范圍的權力，使都江堰水利工程管理體制法定化。

   （主持人）：有人說，在大多數遺跡面前，古老往往是只能用來緬懷和憑吊的，但都江堰不是，它的古老是可以用來享用的。關于都江堰管理體制的爭論，在后來搞世界遺產管理立法時，又有人提出，都江堰作為世界文化遺產，是按一般的遺產來管，還是按水利工程來管？

   （肖帆）（大意）：四川省在制定《四川省世界遺產管理條例》的時候，有部門就提出都江堰應該由遺產管理部門來管理。我們當時就提出不同意見。都江堰確實是世界文化遺產。但是他本質上來講是一項水利工程。如果僅僅把它作為一種遺產來管理的話，水利工程的管理保護、灌區的供水安全、防汛等一系列事情，遺產管理部門是不可能解決這些問題的。都江堰之所以能夠成為遺產，是因為他從創建到現在，都一直處于一種使用的過程中。當時，省人大專門在錦江賓館召開了一次聽證會，請水利廳及都江堰管理局出席了這個會。我代表我們廳和局做專題發言。陳述了都江堰管理應該按照都江堰管理條例進行管理的理由。后來，省人大又在青城山召開了一次協調會。在那次會上，也請了成都市、都江堰市、水利廳和都江堰管理局參加。我也參加了那次會議，再次重申了我們的觀點。后來，省人大的同志就給我講，他說，能不能這樣，我們在里面寫一條，都江堰水利工程按照都江堰水利工程管理條例執行。我說，這一條我非常贊成。最后，這個遺產保護條例出來的時候，采納了我們的意見。

立法“截角”（B）

   （航拍都江堰。）

   （畫外音）：都江堰立法“截角”之二，是都江堰管理局行政管理權的授予。

   （主持人）：四川省水利系統流行著一首歌。部分歌詞是：“五千年歷史的長河，揮灑著許多傳說?？匆豢囱由斓亩冀?，那是水利人跳動的脈搏。青山是手中的大筆，綠水是筆下的濃墨。水電是天上的銀座，渠道是人間的銀河。水利人拋灑的汗珠，潤它個天地人和。”據說，這是孫硯方同志的杰作。孫硯方同志在接受我們采訪時，多次提及，我自己是都江堰的橋閘工出生，又做過都江堰外江管理處的處長。對都江堰有一個特殊的“情結”。他親身體會到，在都江堰立法之前，管工程的人沒有權，有權的人不管工程。1983年，外江管理處第四管理站的李俊成書記打電話給他說，人民電站修圍墻，把原來的三合堰干渠圍了。三合堰干渠，是都江堰擴建的一個干渠，灌面36萬畝，灌祟慶縣、大邑縣、邛崍縣33萬畝。人民電站廠房修在原來的渠道上，不給市上打招呼，也沒有經外江管理處批準。孫硯方問，你們平時巡渠是怎么做的？等人家圍墻都修了200多米了，你才來匯報？他說，既然干渠是屬于你們站管理的范圍，你跟余本純站長講一聲，守土有責。維護自己的正當權利，出了問題我負責。于是，余本純帶人步行到人民電站，把已經建成的200多米圍墻推倒了。后來，大邑縣把此事告到省水電廳，分管水利的副廳長就說： “孫硯方，你咋喊人把人家圍墻抄了呢？”他轉過身盯著他，說：“廳長，你咋不說，他們把三河堰干渠圍了呢！”說完，轉身就走了。

   （孫硯方）（大意）：水利管理單位沒有執法權，盡管當時省革委早就有保護水利工程的布告。當時那個年代，你水利工程管理單位很簡單，就是管工程放水，你還有什么權力？水利工程被侵占，被任意開孔，被違規建設，太多太多。如果不賦予一定水利行政管理權，人家把你占了，你管理了嗎？

   （《中華人民共和國行政處罰法》文本）

   （主持人）：都江堰管理局名為管理局，但在政府的編制序列中，卻是個事業單位，不具有行政管理職能。對那些明顯危害水利工程的行為，想管但又有心無力。行政管理一般分為三類，一是行政許可，又稱行政審批；二是行政強制措施；三是行政處罰?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十五條規定，行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第十七條又規定，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。在立法上，是否應當授予都江堰管理局行政管理權？應授予都江堰管理局哪些行政管理權呢？也是立法爭議的焦點之一。

   （牛建平）（大意）：當時，條例對都江堰管理作了一個授權規定，授權都江堰管理局可以行使一部分行政處罰權。對這件事情也很爭論，特別是有關一些地方人民政府和行政主管部門，把行政處罰權授給一個工程管理單位不合適。我們認為，都江堰水利工程管護范圍內，如果都管局沒有權利制止一些破壞水利工程的行為，可能都江堰水利工程很難維護好。因此，這個條例規定都江堰都管局可以實施一定程度的行政處罰。事實證明，這個授權是合適，是必要的。

立法“截角”（C）

   （主持人）：都江堰立法“截角”之三，是將都江堰水利工程用地確權劃界程序法定化。國家水利部早就提出來，水利工程渠道周圍一至三公尺，要劃給水利部門管理，這樣，才有利于渠道的維護。都江堰老干渠利用天然河道改成，渠河不分，根本沒有征地。天然河道征啥子地？新建渠道主要是兩個年代，一個是農業學大寨期間，一個是大躍進期間。當時是民辦公助，國家對新渠道建設，只補助一點鋼筋混泥土和技工費。有的干渠是征了地的，但征地補償標準特別低，幾百元錢一畝地，當時土地的稀缺性沒有顯露出來。后來，水電部要求搞“三查三定”，小型水利工程由縣定管護范圍，中型由市、州定，大型由省定。大型只有一個都江堰。“三查三定”，最難的是確權。結果是，越小的水利工程，確權劃界越徹底；越大的工程，確權劃界的阻力越大。最難的就是都江堰，都江堰最難的就是渠首，難就難在都江堰市，都江堰水利工程用地的確權劃界，涉及部分干渠用地產權確認、征地補償和勘測收費等。雖然很難，都江堰管理條例還是明確規定，“都江堰管理局具體負責管理水利工程的用地，由省人民政府發給土地使用權證書”。

立法評估

   （《都江堰水利工程管理體制改革研究》文本）

   （畫外音）：1997年6月16日，四川省人大常委會通過《四川省都江堰水利工程管理條例》，并公布施行。十五年后，2002年，四川省水利廳約請國家水利部發展研究中心共同開展“都江堰水利工程管理體制改革研究”課題，指出，地方立法確立的都江堰管理體制存在兩個基本問題：一是地方性法規授權都江堰管理局統一管理水利工程，沒有授權都江堰管理局統一管理水資源，造成都江堰水資源統一管理無法實現；二是地方性法規授權都江堰管理局負責水利工程統一管理，但沒有依法明確都江堰管理局與其干渠管理處的行政隸屬關系，使都江堰水利工程統一管理難以實行。

古堰“不潰”

   （大地震。魚嘴工程被撕裂）

   （畫外音）：2008年5月12日14時28分，汶川發生8級大地震，距震中僅20余公里的都江堰渠首水利工程，電源中斷，通訊消失，房屋垮塌，魚嘴撕裂，整座城市陷入癱瘓。都江堰灌區震損渠系建筑物及其他水利設施，達1186處。

   （劉道國）（大意）：5.12特大地震發生后，我局領導班子立即站在了廣大干部職工的面前，第一時間成立了抗震救災指揮部，由我任指揮長，下設供水、工程、安全、后勤、宣傳等五個小組。我們在簡易的帳篷面前，在臨時的指揮車上，積極組織廣大干部職工深入到抗震救災的第一線進行搶險，確保了都江堰灌區供水一刻也沒有斷，特別是確保了成都人民生活用水一秒也沒有斷。在關鍵時刻，我們水利部陳雷部長，焦勇副部長，胡思一副部長，以及我們水利廳的冷剛廳長，在第一時間也深入灌區檢查指導我們抗震救災工作，為我們最終奪取抗震救災的勝利奠定了堅實的基礎。

   （畫外音）：5月下旬，中央電視臺通過航拍，向全世界展示，古堰“不潰”。

尾  聲

   （洛書。河圖。黃金分割比。黃金角。都江堰魚嘴，漸從全景。）

   （主持人）：據說，公元910年，導江縣令黃璟在岷江大水之后重建的魚嘴，仍今日魚嘴之舊址。都江堰東風渠管理處劉冠美先生研究認為，黃金分割比0.618,黃金角137°是自然界的主要構形原則?，F魚嘴位于老魚嘴和寶瓶口連線上的0.618處，體現都江堰位置的優選；寶瓶口的引水角正是黃金角137°，體現了李冰的獨具匠心。“道法自然”，“天人合一”。厚重的歷史，掩蓋不了遠古文明的燦爛。元吉當普鑄就“鐵龜魚嘴”時，他何曾想到，其引發都江堰“軟”、“硬”結構的爭論，竟在明、清之際持續了300多年。都江堰水利工程管理的首次立法，已經遠去，它就像那清澈的堰水，汩汩清流，細細浸潤，節節延伸，留下的只有一行行水淋淋的印跡。

   （片尾曲《堰呤》音樂漸起。都江堰立法人物簡介，依序推出。）

                                                                           （劇終）